Warunki zabudowy wystarczą do powstania WOH

Andrzej Tokaj, adwokat, partner zarządzający kancelarii prawniczej Magnusson
Przemysław Kastyak, radca prawny, kancelaria prawnicza Magnusson
Wedle jednych poglądów, dla takiej lokalizacji wystarczy decyzja o warunkach zabudowy, wedle innych konieczny jest odpowiedni zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W zasadzie z podobną częstotliwością pojawiają się opinie popierające pierwszy pogląd jak i te przeciwne. Co więcej, orzecznictwo sądów administracyjnych jest równie niejednolite.

Co to jest wielkopowierzchniowy obiekt handlowy?
Trzeba zacząć od tego, że w obecnym stanie prawnym brak jest ustawowej definicji „wielkopowierzchniowego obiektu handlowego”. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt. 8 UPiZP w jej pierwotnym brzmieniu, do tej kategorii zaliczano obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. Ustawą z 11 maja 2007 o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych („Ustawa o WOH”) obniżono próg kwalifikujący obiekty handlowe do kategorii wielkopowierzchniowych z „powyżej 2 tys. mkw.” do „powyżej 400 mkw.”. Ustawa o WOH została jednak w całości uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008. W konsekwencji, progiem kwalifikującym obiekty handlowe do kategorii wielkopowierzchniowych nie jest już na pewno 400 mkw. Wyrażane są natomiast rozbieżne opinie co do tego, czy wskutek uchylenia Ustawy o WOH doszło automatycznie do przywrócenia poprzedniego progu, czy też powstała luka w prawie. Nawet orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie wyjaśnia jednoznacznie skutków uchylenia przez Trybunał Konstytucyjny przepisów nowelizujących inne przepisy.

Plan czy decyzja WZ
Tymczasem przedmiotem kontrowersji o jeszcze większej doniosłości praktycznej jest kwestia dopuszczalnej podstawy lokalizowania handlowych obiektów wielkopowierzchniowych. Co do zasady lokalizacja obiektów budowlanych wymaga albo stosownego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego albo ustalenia warunków zabudowy indywidualną decyzją skierowaną do podmiotu planującego taką zabudowę.
Wedle jednak wielu poglądów oraz rozstrzygnięć sądów administracyjnych, lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wyłączone jest spod powyższej zasady i dopuszczalne wyłącznie w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie restrykcyjne stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, które na równi dopuszczają lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych także w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Kiedy plan jest obowiązkowy?
Nie wolno wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy wtedy, gdy dotyczy ona obszaru, co do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego (art. 62 ust. 2 UPiZP). Zatem dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności lokalizowania handlowego obiektu wielkopowierzchniowego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, kluczową będzie odpowiedź na pytanie, czy sporządzenie planu miejscowego dla obiektów wielkopowierzchniowych jest obowiązkowe czy też nie.
Dla udzielenia tej odpowiedzi podstawowe znaczenie ma art. 14 ust. 7 UPiZP, zgodnie z którym „Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.” Jednocześnie, żaden przepis odrębny nie zawiera obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych. Na tym można by niniejsze rozważania zakończyć, konkludując, że w związku z regulacją zawartą w art. 14 ust. 7 UPiZP sporządzenie planu miejscowego dla handlowego obiektu wielkopowierzchniowego nie jest obowiązkowe i w konsekwencji brak jest podstaw, by kwestionować dopuszczalność lokalizowania takiego obiektu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Rozbieżne interpretacje
Jednakże zarówno w orzecznictwie części sądów administracyjnych, jak i w literaturze, wyrażany jest pogląd, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego miałby wynikać z art. 10 ust. 2 pkt. 8 oraz 10 ust. 3 UPiZP czytanych łącznie i poddanych wykładni systemowej (czyli wykładni polegającej na ustaleniu znaczenia przepisu przy uwzględnieniu innych przepisów tworzących wraz z interpretowanym przepisem normę prawa w danym zakresie).
Art. 10 ust. 2 pkt. 8 UPiZP stanowi że w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. oraz obszary przestrzeni publicznej”.
Trzeba tu przede wszystkim zauważyć, że art. 10. ust. 2 pkt. 8 UPiZP reguluje obowiązkowy zakres studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie planu miejscowego, którego z kolei dotyczy art. 14. i następne.
Przypomnijmy w tym miejscu, że studium to dokument planistyczny poprzedzający plan miejscowy. Studium jest dokumentem o większym stopniu ogólności niż plan, plan nie może być sprzeczny ze studium, lecz jednocześnie studium nie ma charakteru wiążącego, stąd niejednokrotnie w praktyce się zdarza, że decyzje o warunkach zabudowy wydawane są o treści odmiennej niż zapisy studium.

Jasne przepisy prawa nie wymagają interpretacji
Analiza art. 10. ust. 2 pkt. 8 UPiZP wskazuje, że stosując konsekwentnie reguły interpretacji gramatycznej i systemowej, przepis ten należy przeczytać w sposób następujący: „W studium określa się: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także; obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. oraz; obszary przestrzeni publicznej.”
Powyższa interpretacja będąca skutkiem prawidłowego zastosowania reguł gramatycznych przynosi rezultaty spójne z art. 14 ust. 7 UPiZP, potwierdzając (konsekwentnie w zgodzie z art. 14 ust. 7 UPiZP), że obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynikać może tylko z przepisów odrębnych. Skoro treść art. 10 ust 2 pkt. 8 jest jasna, to przepis ten nie może podlegać próbom dalszej wykładni, której efekty miałyby prowadzić do zaprzeczenia literalnej treści przepisu, nie budzi bowiem wątpliwości, że każdy zabieg interpretacyjny musi uwzględniać zasadę „clara non sunt interpretanda” (jasne przepisy prawa nie wymagają interpretacji) i pierwszeństwo wykładni językowej nad innymi sposobami interpretacji aktów prawnych.
Zauważmy ponadto, że artykuły UPiZP od 9 do 13 (włącznie) obejmują regulacje dotyczące studium a nie planu miejscowego, stąd zastosowana posiłkowo wykładnia systemowa (z jej podstawową regułą argumentum a rubrica) także nakazuje wykluczyć traktowanie art. 10 ust. 2 pkt. 8 UPiZP jako podstawy obowiązku sporządzenia planu miejscowego.

Alternatywna interpretacja nie zmieni znaczenia
Co prawda gramatycznie poprawnie można by również art. 10 ust 2 pkt. 8 przeczytać w sposób następujący: „W studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym: obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także; obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. mkw. oraz; obszary przestrzeni publicznej.”
Jednak stosując nawet tę drugą z możliwych gramatycznie wykładni nie sposób dowieść obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych. W tym wypadku również dochodzi do odesłania do „przepisów odrębnych”, które, przypomnijmy, dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych dotąd nie zostały nigdy wprowadzone. Dla porządku dodajmy, że drugi z zaprezentowanych powyżej sposobów interpretacji, chociaż językowo poprawny, nie jest prawidłowy, gdyż prowadzi do fałszywych wniosków (tzn. jakoby istniały „przepisy odrębne” nakładające obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obiektów wielkopowierzchniowych).
Konkludując, treść art. 10 ust. 2 pkt. 8 UPiZP czytanego poprawnie gramatycznie i zgodnie z systemową wykładnią nie może stanowić podstawy dla obowiązku sporządzania planu miejscowego dla handlowych obiektów wielkopowierzchniowych.
Nie sposób również wywodzić takiego obowiązku uwzględniając art. 10 ust. 3 UPiZP. Przepis ten stanowi, że „Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa [w art. 10] ust. 2 pkt. 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku”. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami tu zawartymi, ustanowienie obowiązku przystąpienia do sporządzenia planu może być tylko skutkiem przepisów odrębnych. A zatem art. 10 ust. 3 UPiZP nie może obecnie dotyczyć obszarów handlowych obiektów wielkopowierzchniowych, skoro – powtórzmy – żadne przepisy odrębne nie wprowadzają w stosunku do takich obszarów obowiązku sporządzenia planu miejscowego.

Orzecznictwo
Dla wzmocnienia powyższej argumentacji, należy zwrócić uwagę na wydany 24 lutego 2010 wyrok WSA w Krakowie (II SA/Kr 1429/09), w którym sąd ten potwierdził, że żadne przepisy nie nakładają obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a wywodzenie takiego obowiązku wbrew literalnemu brzmieniu przepisów prawa stanowi niedopuszczalne ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Ten wyrok WSA w Krakowie jest co prawda jeszcze nieprawomocny, jednak biorąc pod uwagę przedstawioną w nim jasną i przekonującą argumentację, należy oczekiwać, że NSA poprze prezentowane w nim stanowisko.

Reklama

SCF 2017 Spring 1-15.12.2016